L'assurance-chômage, c'est quoi ?

Sa logique

En principe, le programme d'assurance-emploi est destiné à indemniser ceux et celles d'entre nous qui perdent leur emploi, en leur versant un revenu de remplacement. Nous parlons de « prétention » parce qu'une partie importante des fonds de la caisse d'assurance-chômage est carrément détournée. Nous disons aussi « en principe destiné » parce qu'aujourd'hui un travailleur sur deux, même s'il a cotisé, n'a pas accès aux prestations d'assurance-chômage.

Ce programme se veut une assurance : il faut payer des primes (les cotisations), il y a un déductible (le délai de carence), les indemnités sont supprimées selon l'origine du « sinistre » (départ volontaire, congédiement), etc. Dans les faits, il s'agit d'une assurance arbitraire au service du gestionnaire et non des assurés.

Le programme de l'assurance-chômage est hautement judiciarisé. Ainsi, le fardeau de la preuve incombe à la Commission : elle doit démontrer qu'un travailleur « a quitté volontairement son emploi sans justification », ou qu'il a été « congédié par sa propre inconduite », ou qu'il a « agi avec l'intention de frauder ». L'agent de la Commission devient donc le « policier » chargé de recueillir la preuve.

Ainsi, toute déclaration écrite ou verbale qu'une personne fait, par exemple au téléphone, devient alors une « preuve » pouvant se retourner contre cette même personne.

Sa gestion

Le programme d'assurance-emploi est géré par le ministère des Ressources humaines et du Développement social (RHDS). Grosse machine bureaucratique, cette administration traite fréquemment les prestataires avec peu d'égards. Il s'agit d'une « machine sans tête et sans cœur » où le fonctionnaire est malheureusement réduit à un simple rouage. Il doit appliquer des règles et des directives imposées, qui ne cherchent qu'une chose : culpabiliser le travailleur qui fait appel à l'assurance-chômage, parfois le criminaliser et, trop souvent, chercher à lui interdire son droit aux prestations. Notre expérience nous le démontre régulièrement et cela vaut la peine d'être souligné tant les conséquences sont dommageables.
Bien sûr, il y aurait moyen de résoudre tout ça simplement en établissant un régime de protection sociale qui assurerait à tout travailleur en chômage un revenu de remplacement en cas de perte d'emploi, soit l'assurance-chômage.

Certains prétendront (nous les entendons déjà) que des gens profiteraient d'un tel système. Nous ne croyons pas ! Personne ne construit sa vie et ne peut assurer le bien-être des siens avec un simple chèque de chômage qui dure peu longtemps. Les prestations de chômage, ça sert à survivre entre deux emplois. Point. Et il serait d'autant plus important d'adapter le régime d'assurance-emploi au marché du travail depuis que ce dernier s'est fortement transformé au prix de la précarisation.

L’assurance-chômage: d'hier à aujourd'hui

L'assurance-chômage est un programme de sécurité sociale arraché par les travailleurs et travailleuses à force de luttes, de contestations et de pressions auprès des gouvernements. En effet, avant la mise en place d'un régime d'assurance-chômage, l'État n'assurait aucune protection sociale aux travailleurs en chômage. En d'autres mots, il n'y avait rien sinon la charité d'institutions pour la plupart religieuses. C'est à la suite d'imposantes manifestations et mobilisations du mouvement ouvrier et surtout après la « Grande marche des chômeurs » vers Ottawa, en 1935, qu'un nouveau gouvernement votait la loi d'assurance-chômage. Sanctionnée le 7 août 1940, dans un contexte de mise en place de l'État providence (le New Deal), cette loi affirmait dans son préambule qu'elle visait à « assurer la paix, l'ordre et le bon gouvernement du Canada ».

À ce moment, l'assurance-chômage comportait plusieurs restrictions et imperfections. Ainsi, seulement 42 % de la population active y était admissible, les critères d'admissibilité étant fort étroits. De plus, de 1950 à 1957, on exigeait des femmes mariées la preuve qu'elles n'avaient pas quitté le marché du travail à la suite de leur mariage. Au fil des ans et après bien des luttes, la Loi s'est peu à peu améliorée. En 1971, sous un gouvernement libéral, une refonte majeure instituait, pour ainsi dire, l'universalité du programme.

Cependant, dès la fin des années 1970 on coupe dans ce programme et à partir de la fin des années 1980, les gouvernements qui se succèdent à Ottawa n'ont cessé d'en diminuer systématiquement la portée. Rappelons que depuis novembre 1990, la Loi sur l'assurance-chômage a été modifiée - lire : a fait l'objet de coupures - à quatre reprises (en novembre 1990 avec C-21; en avril 1993 avec C-113; en juin 1994 avec C-17; et en mai 1996 avec C-12) et ce malgré les batailles livrées contre son démantèlement à la pièce.

Le chômage n'est pas à la veille de se résorber. Nous assistons depuis quelques années à une réorganisation en profondeur du travail et de la production. La globalisation des marchés entraîne, entre autres, des conséquences graves sur le monde du travail (la précarisation de l'emploi) et sur nos programmes sociaux, et il faut s'attendre au cours des prochaines années à d'autres transformations. De là la nécessité d'un mouvement ouvrier et social vigoureux capable d’y opposer une autre volonté.

Chronologie des «Èvénements»

Loi C-21 (novembre 1990)
En plus de se retirer du financement de la caisse d'assurance-chômage, le gouvernement de l'époque décrétait une réduction draconienne de la période de prestations, augmentait la période d'exclusion pour départ volontaire ou congédiement pour inconduite (faisant passer l'exclusion d'un maximum de 6 semaines à une période de 7 à 12 semaines avec, en prime, une réduction des prestations pour les semaines restantes à 50 % du salaire hebdomadaire moyen). L'alibi de cette réforme : les besoins en formation professionnelle...

C-113 (avril 1993)
En plus d'abaisser le taux de prestations de 60 % à 57 % de la moyenne salariale des 20 dernières semaines de travail, la loi C-113 impose aussi la perte du droit aux prestations pour les personnes réputées avoir quitté volontairement leur emploi sans justification ou l'avoir perdu en raison de leur propre « inconduite ». C'est à partir de ce moment que le « départ volontaire » ou le « congédiement » devient une arme de chantage pour plusieurs patrons face à des travailleurs un peu trop revendicateurs.

Loi C-17 (juin 1994)
Officiellement opposés aux réformes des conservateurs, les libéraux, aussitôt au pouvoir, poursuivent le même travail que leurs prédécesseurs. Avec cette réforme, la durée des prestations est réduite et le taux de prestations passe de 57 % à 55 %.

Loi C-12 (mai 1996)
Avec ce projet de loi, les libéraux décident qu'il faut abolir le chômage : ils décident donc de supprimer les chômeurs ! Clairement, ce gouvernement s'est attaqué à ceux qui forment le gros des bataillons de chômeurs, autrement dit ceux dont la position est la plus vulnérable sur le marché du travail. C'est la logique de l'instauration de mesures comme le « dénominateur » et la « période de base », dont l'effet direct est de pénaliser monétairement les prestataires. En considérant dorénavant les heures de travail pour se qualifier aux prestations de chômage, plutôt que les semaines, il en profite pour exiger plus de temps de travail pour se qualifier, affectant du même coup les travailleurs les plus précaires. Les effets de cette réforme n'ont pas tardé à se faire sentir : la couverture du régime, alors à plus de 80 %, chute à moins de 50 % des cotisants. Le nombre de prestataires ayant ainsi été réduit de moitié, la caisse d'assurance-chômage libère des milliards de dollars de surplus que le gouvernement va détourner sans vergogne.

Les principales mesures de cette réforme s'appliquent toujours. C'est pourquoi nous y ferons référence tout au long du Guide. En voici quelques points :

• le nombre maximum de semaines payables en assurance-chômage est diminué de 5 semaines (la période maximale passe de 50 à 45 semaines). Dans les faits, la durée moyenne d'une période de prestations au Canada est de 21 semaines puisqu'elle varie selon le temps de travail accumulé et le taux de chômage de la région où on habite;

• les critères d'admissibilité sont resserrés. En d'autres mots, il faudra accumuler plus de temps de travail pour se qualifier. Par exemple, avant le 1er juillet 1996, un prestataire considéré comme nouvel arrivant pouvait se qualifier avec 20 semaines d'emploi de 15 heures par semaine, c'est-à-dire 300 heures. Dorénavant il faudra à cette même personne avoir accumulé 910 heures, c'est-à-dire 3 fois plus ! Pourtant, les chantres de cette réforme prétendaient que faire de chaque heure de travail une heure assurable représentait une meilleure couverture alors qu'il s'agissait d'une véritable escroquerie;

• instauration d'une « période de base » et d'un « dénominateur » dont la logique vise à modifier considérablement le mode de calcul du taux de prestations, à la baisse bien entendu. Cette mesure pénalise tout particulièrement les gens dont les périodes d'emploi sont discontinues : travailleurs sur appel, occasionnels, saisonniers, contractuels...;

• instauration de la règle d'intensité dont l'objet est aussi de diminuer progressivement le taux de prestations de 55 % à 50 % (cette règle a été abolie au printemps 2001);

• durcissement considérable des sanctions liées aux déclarations dites frauduleuses : plus fortes pénalités, autre façon de calculer (à la hausse) ce qui est appelé « trop-perçu », augmentation des critères d'éligibilité sur les deux prochaines demandes de prestations. On ne dira jamais assez l'importance de contester systématiquement toute décision défavorable, particulièrement celles ayant trait à ces « violations » (c'est le terme de la loi);

• diminution du maximum assurable et suppression de toute indexation annuelle (réindexé seulement à partir de 2007);

• augmentation du taux de prestations pour les familles à faible revenu (un ou deux adultes et au moins un enfant à charge) dont le revenu familial annuel est inférieur à 25 921$ et recevant la « Prestation fiscale pour enfants ». Cela représentait un des seuls bons points !

Légers assouplissements et autres modifications

• Sanctionné le 29 juin 2000, le projet de loi C-32 vient assouplir les critères d'admissibilité pour les prestations spéciales, les faisant passer de 700 à 600 heures, et allonge la période de prestations parentales de 10 à 35 semaines (depuis ce temps, en 2006, les prestations maternité et parentales sont passées sous juridiction québécoise).

• Sanctionné le 10 mai 2001, le projet de loi C-2 élimine la règle d'intensité et restaure le taux de prestations à 55 %, établit un seuil unique de remboursement de prestations, à partir de 48 750 $ de revenu net, et n'oblige plus le remboursement des prestations spéciales même une fois dépassé ce seuil. De plus, les nouveaux parents qui réintègrent le marché du travail pourront éventuellement se qualifier à l'assurance-chômage comme prestataires réguliers plutôt que comme nouveaux arrivants. Mais surtout cette loi consacre le détournement des fonds de la caisse d'assurance-chômage et gèle de nouveau le maximum assurable jusqu'à ce que le salaire industriel moyen (beaucoup moins élevé) le rejoigne.

• En 2002 et 2003, le gouvernement passe différentes modifications aux règlements de l'assurance-chômage : imposition d'intérêts sur les dettes dites frauduleuses, établissement d'un régime de prestations spéciales dites de « compassion », etc.

La valse des « projets pilote »

Les « projets pilote » représentent la réponse politique du dernier gouvernement libéral à nos campagnes de mobilisation et à la grogne des régions.

Les « projets pilote » visent des régions désignées ayant un taux de chômage de 10% et plus. Au Québec, sur les 12 régions administratives, 6 sont visées :

• Bas Saint-Laurent et Côte-Nord
• Centre du Québec
• Chicoutimi-Jonquière
• Gaspésie-Iles-de-la-Madeleine
• Nord-Ouest du Québec
• Trois-Rivières

Il y a essentiellement deux vagues de ces « projets pilote » qu'il faut retenir :

1re vague : mis en place le 6 juin 2004, pour une période de deux (2) ans, et reconduit le 4 juin 2006 pour un autre 18 mois, ce projet pilote (le numéro 6), fait en sorte d'augmenter la période de prestations des régions désignées, de cinq (5) semaines. Ce « projet pilote » se termine en décembre 2007.

2e vague : les « projets pilote » suivants ont une durée de vie de trois (3) ans. Ils ont débuté soit le 30 octobre 2005, soit le 11 décembre 2005, et termineront donc en octobre ou en décembre 2008. Ils améliorent les conditions du régime sous les aspects suivants :

• calcul du taux de prestation sur la base des 14 meilleures semaines de la dernière année (ce qui élimine de facto la période de base et le dénominateur). Ce « projet pilote » (le numéro 7) se termine le 25 octobre 2008;
  
• augmentation du pourcentage de gains de travail qui n'affecte pas une semaine de prestations : de 25 %, le pourcentage passe à 40 %,et le plancher de 50 $ passe à 75 $. Ce « projet pilote » (le numéro 8) se termine le 6 décembre 2008;
  
• critère d'admissibilité pour les nouveaux arrivants réduit à 840 heures au lieu de 910. Ce « projet pilote » (le numéro 9) se termine le 6 décembre 2008.

1er janvier 2006 :
les prestations maternité et parentales passent sous la juridiction du Québec

Depuis le 1er janvier 2006, et seulement pour le Québec, l'assurance-chômage n'est plus responsable des prestations maternité et parentales versées aux nouveaux parents. En effet, un nouveau régime a vu le jour : le Régime québécois d'assurance parentale. C'est ce régime qui prend la place de l'assurance-chômage en ce domaine. Nous y consacrons un chapitre

Les travailleurs méritent mieux !